1984年，浙江省温州市苍南县决定成立龙港镇。

2019年8月，龙港镇撤销，设立县级龙港市，由浙江省直辖，温州市代管。

30多年来，龙港人以特有的 “敢想、敢干、敢闯、敢为人先”的精神，探索出一条发动周边先富农民进城投资、推动股份合作制发展民营经济，推进农村城镇化发展的特色道路。

结合龙港的港口、交通优势，凭借独特的手工工艺遗产，刚进城的龙港人将礼品、台挂历、印刷包装产品从一家家的小作坊运向了全国各地，为龙港赢得了“中国印刷城”“中国礼品城”“中国台挂历集散中心”“中国印刷材料交易中心”四张国字号金名片，年产值超百亿元，实现了从农民城向产业城的跨越。

以传统印刷产业为依托，文具、饰品、玩具等动漫衍生产品为主导的文化创意设计、互联网信息服务、文化艺术服务等新兴文化产业崭露头角，提高传统行业的产品附加值。

从作坊经济到产业集聚区、港口经济区、现代农业综合区等功能分区，初步形成了龙头企业带动、小微企业集聚、传统产业提升的产业新格局，让龙港迸发出了全新的发展活力。

龙港的今天，是农民用双手创造的。在龙港，没有胆小的农民，只有敢闯的勇士！这座“中国农民第一城”自创立以来不断创新升级，从小渔村一步步转型升级为产业城，再到今天的新生小城市，是国家新型城镇化试点改革的重要实践，也是新时代行政区划调整的大胆探索。

行政区划需适应城镇化发展需要

1995年至今，中国城镇化率由29.04%提高到59.58%，每年仍以一个百分点的速度在提升。根据发达国家经验，城市总数应该相应增加，尤其是中小城市数量。像美国城市化率自20%提高到50%时候，城市数量由392个增加到2772个，日本城市化率提高30%，城市数量增加了3倍。但中国城市总数不增反降，主要是中小城市数量在减少。

究其原因，一是因为90年代末期“撤县设市”虽然冻结，但大城市为了发展将周边县级市“撤市设区”，导致城市数量减少。二是因为经济强县、特色镇虽然已经在经济、人口、城建等方面发展到中小城市的规模，但行政区划不作调整，导致其没有“名分”。

为解决这个问题，2015年党中央在“城市工作会议”上提出要尊重城市发展规律，坚持中小城市和小城镇协调发展，这是改革开放以来首次召开城市工作会议。2017年《政府工作报告》提出“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特色大镇有序设市”，这意味着“撤县设市”的重启以及“撤镇设市”开闸。同年，党的十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，明确了城镇化的基本内涵。今年，国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出，“稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市”。

新生中小城市与传统的行政建制市是两个不同的概念。行政建制市是行政区划概念，作为国家治理的地理单元而存在，彼此之间有明确的界限，行政区划调整一纸批文即可实现。新生中小城市则是功能性概念，往往因为经济发展产生，不光具有行政功能，还具有区域经济中心的功能。其辐射能力可能超越政区边界，它的形成也需要长期发展才能实现。

二者之间并非完全对立，新生中小城市是生产力发展的结果，行政建制市作为行政区划概念，属于上层建筑范畴。当行政区划不适应经济发展时，势必要做出调整，保证生产关系适应生产力的发展要求。

2016年6月6日，在浙江龙港镇举行的新生中小城市培育试点研讨会上，国家发改委副主任胡祖才说：“当前特大镇进一步发展面临不少瓶颈和制约，必须因地制宜、持续深入地推进体制机制创新，进一步激发或者挖掘特大镇的发展潜力。”

“城镇化”是颇具“中国特色”的一种提法，之前一般采用国际上通用的“城市化”一词。之所以强调了“镇”，是看到了中国除了几百个城市外，还有两万多个建制镇，在新时代新型城镇化建设中蕴含的无限活力。

龙港的城市梦

龙港镇从建镇之初的8000人发展到如今40多万人，GDP 超300亿的新生中等城市，面临着镇级体制机制与庞大的经济总量、人口规模和城市发展需求不相匹配的难题。

特大镇进一步发展面临不少瓶颈和制约，形象地讲就是“小马拉大车、大脚穿小鞋”，严重限制了经济前进的步伐。国家发改委规划司副司长周南说：“进一步挖掘激发特大镇的发展潜力，促进有条件的特大镇逐步成长为中小城市，符合现代化城市建设规律，也顺应了经济发展规律和城镇化发展规律。”

为了解决“成长的烦恼”，龙港一直在进行各种试验。

龙港建镇之初获得了很大的发展自主权，但后期被逐步收回。1995年，龙港被列为“小城镇综合改革试点”，在财政、行政管理体制方面获得了部分县级管理权限，但在2000年试点到期后不少权力再度被收回。2009年，温州进行强镇扩权改革，给予龙港土地使用、行政审批、事务管理等49项权力，但与龙港希望申请的88项差距较大，尤其是涉及财政、住建、交通的20项权力，仅下放2项。

当前镇政府的财政体制是“乡财县管”，乡镇政府的财政收入上交县里，再由县里统一下拨。龙港镇为苍南县贡献了40%的财政收入，却只获得了10%的财政支持，在城市建设、公共服务方面显得捉襟见肘。龙港曾于1996年设立了镇级金库解决独立财权的问题，专门留下一部分用于龙港发展，但2000年停止运行，以后多次恢复也未成功。

早期的改革看似在往前走，实际上来回反复，一直在原地转圈圈。进行“强镇扩权”，下放权力这种“约等于县”的改革不能从根本上解决问题，上级部门的人事变动都有可能影响改革结果。因此，龙港的改革目标直指“撤镇设市”。

2010年，时任温州市委书记邵占维提出，要“把苍南县龙港镇等5个试点强镇建设成为镇级市”。镇改市正式写入温州官方文件。

2012年，时任浙江省发改委主任孙景淼在“浙江省发展和改革工作会议”上明确提出要“开展撤镇设市的制度和路径研究”。

2014年，龙港被列为国家新型城镇化综合试点两个镇级试点之一，目标是“打造在全国具有示范意义的新型设市模式的典范”，为镇改市探路。新一轮改革使龙港获得了安监、国土、住建、城市执法等比较重要的权限，但尴尬的是镇级分局（所）没有行政主体资格。上级往往用这种理由将下放的权力再度收回。在国家政策调整以前，只能采用“二号公章”“权力清单”等灵活的方式来处理。阻力重重，龙港“撤镇设市”一直走得比较艰难。

阻力重重

行政区划调整依据的是民政部2016年制定的《设立县级市的标准》，龙港的城市规模丝毫不逊于诸多地级市，按此标准“撤镇设市”根本不成问题。

龙港“撤镇设市”的阻力主要来自于上级政府。

龙港镇首任党委书记陈定模在80年代末就提出联合龙港周边几个镇成立三江市。90年代，退休干部和一些企业家成立了“龙港建市促进会”四处活动，在温州市领导的干预下解散。浙江省有关领导在当时给予的反馈是：龙港现在不宜建市，建市要水到渠成。

行政区划本身是一种重要资源，行政区划改革也意味着权力在空间上的再分配。利益分配是行政区划调整要解决的核心问题。镇级权力扩张，意味着上级权力缩水，因此在推动“撤镇设市”上，县往往没有积极性。乡镇政府人员一般由县级指派，如果上级积极性不强，乡镇政府也很难推动。行政区划调整前的龙港GDP 305亿元，苍南县其他18个乡镇GDP合计260多亿元。龙港财政收入24.6亿元，占苍南县财政总收入的40%。龙港如果被划走，苍南无疑会被“掏空”，对苍南县未来发展的影响可想而知。

新城市设立后会获得相应的行政级别，中央政府担忧设市后机构编制扩大，导致行政管理成本过高、开支过大，违背简政放权的总体方针。福建石狮曾于上世纪80年代试点“镇改市”，起初按照“小政府、大社会”的理念，并没有设置太多行政机构，但计划经济体制下，没有对应部门就很难获得相应的资源分配，最后不得不恢复了传统的机构设置。因此，中央在行政区划调方面非常慎重，行政区划调整很多年都处于冻结状态。

续写创新史

龙港自诞生之初就有一股闯劲，肩负着创新使命。

龙港建成之初，率先推出户籍制度、土地有偿使用、发展民营经济“三大改革”，打破城乡二元结构。龙港今天的地位是不等不靠，主动创新奋斗出来的。

如今，龙港打破了传统的“镇改街道”调整路径，也没有采用“强镇扩权”等模式，而是开创了市制设置的新模式，从根源解决体制性矛盾，续写创新史。

龙港为迎接“撤镇设市”早有准备，在2014年龙港争取成为国家新型城镇化综合试点，目的就是利用3年时间探索建立职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式，谋划破解特大镇体制桎梏，为镇改市探路。

行政区划调整不仅是空间维度的布局调整，也是体制维度的结构性优化。龙港“撤镇设市”的最大特色是“大部制、扁平化、低成本、高效率”。龙港实行市直管村居社区，中间不再增设乡镇街道的扁平化管理。人大政协只设工作组，市领导交叉任职。形成“六办六局”的大部门管理格局，机构精编，职责扩大。梳理政府权力清单，以购买服务方式放开环卫、保洁等部分公共服务职能。

从一家人变成邻居，如何处理苍南县与龙港市的关系？温州市建立了统筹协调机制，确保两地实行协同发展、错位竞争。在产业布局方面各有侧重，在城市规划、设施建设进行统筹，加强合作，共建共享，实现互利共赢。

行政区划调整可以解决部分体制机制问题，但不能解决全部问题。龙港“撤镇设市”，不是一次简单的行政区划调整，而是肩负着探索新型城镇化下特大镇如何激活潜力、高效发展的改革探路重任。

下一个龙港镇会是哪里？中国的镇，相当于外国的市，发展潜力不容小觑。广东省佛山市狮山镇2018年GDP达到1048.7亿元，将100多个地级市甩在身后。根据国家统计局数据显示，我国人口10万人以上的镇有200多个，按照《关于调整城市规模划分标准的通知》中有关小城市人口规模的规定，数量众多的镇达到甚至超过Ⅱ型小城市规模，这些都是未来成长为中小城市的种子。龙港“撤镇设市”，为特大镇、经济发达镇建立现代城市架构、转型发展探路，再一次担纲了先行试验的使命，为全国探索建立一套精简高效创新的新型设市模式，破解“资源配置与城市管理体制之间的矛盾”，探索符合国情的城镇化之路。